SURVEILLER ET MESURER L’OPINION PUBLIQUE

Dans un État aussi centralisé que la France du Premier Empire, le renseignement  politique et les mesures de l’esprit public étaient déterminant dans la volonté de contrôle gouvernemental sur l’ensemble du territoire. Le regain d’intérêt pour l’esprit public n’est pas uniquement dû à l’inventivité personnelle du comte Jean-Pierre Bachasson de Montalivet (ministre de l’Intérieur depuis octobre 1809). La guerre contre la Russie en est le contexte. Il est en effet intéressant de noter que l’esprit public intéresse l’administration au moment où les difficultés militaires s’accumulent[1] : Les dispositions patriotiques des Français face à l’ennemi sont ainsi testées, autant que le besoin d’assurer l’efficacité de la conscription. Ne pas avoir vu venir le pire (les refus d’intégrations aux armées, les troubles, les révoltes) était chose dont on voulait se prémunir.

Les préfets :

En octobre 1810, dans un contexte de début de crise économique, Montalivet avait annoncé aux préfets[2] l’ouverture d’un nouveau type de correspondances consacrées à la circulation des rumeurs, grâce à laquelle il entendait notamment indiquer quelles informations ou appréciations répandre pour y faire pièce[3]. Le ministre de l’Intérieur avait l’intention de signaler hebdomadairement aux préfets certaines rumeurs circulant à Paris, à charge pour eux d’indiquer en retour si elles affectaient leurs départements.

Puis en novembre 1812, durant la campagne de Russie, il demanda aux préfets l’envoi de rapports mensuels[4] ciblés sur les trois éléments suivant :

– Les faits remarquables qui ont lieu dans le département (les événements, les regroupements, les crimes, les suicides,…).

– Les bruits populaires qui circulent, de toutes les fausses nouvelles qui se débitent et de l’impression qu’elles font sur les esprits.

– L’effet que produisent les diverses mesures du gouvernement au moment où il en ordonne l’exécution.

Il réitère plusieurs fois sa requête lors de lettres adressées aux préfets. Celle qu’il rédige le 27 février 1813 nous révèle ces attentes principales :

« Je vous ai fait connaître plusieurs fois, Monsieur le préfet, mon désir d’être informé exactement des bruits qui circulent dans votre département sur les affaires publiques. Je vous ai engagé à me rendre compte avec soin et tous les mois de ceux de ces bruits qui vous paraîtraient susceptibles de fixer l’attention de l’administration et de l’effet qu’ils produiraient sur l’esprit de vos administrés […] Je mets de l’intérêt à connaître dans les circonstances actuelles, la situation de votre département sous le rapport de l’opinion et des bruits que peuvent chercher à répandre des gens mal intentionnés »[5].

Malgré les relances de Montalivet, plusieurs préfets négligeront d’envoyer avec régularité les rapports attendus d’eux. Pour justifier parfois un retard de deux mois, au moins, certains évoquent l’absence de rumeurs valant de retenir l’attention. D’autres feront sentir que les bruits publics ne sont guère dignes de longs développements et s’excuseront presque de rapporter des absurdités. Mais dans la majeure partie des cas, ce sont la perception d’inutilité de ces rapports réguliers et le manque de motivation des préfets qui en sont la souche. Parmi eux, les préfets des départements de la Creuse, de l’Aube et de la Nièvre, confiront au ministre les gênes qu’ils encourent :

« Entreprendre de rendre compte à votre Excellence de tous les bruits relatifs aux affaires publiques qui circulent dans un département qui ne compte pas de communes au dessus de quatre mille âmes, serait une tache dont l’accomplissement serait aussi pénible pour votre Excellence que pour moi. J’aurais à la fatigue de mille commérages plus absurdes les une que les autres et je ne croirais pas remplir ses intentions puisque je ne la mettrais pas à même d’apprécier l’esprit public. Je ne vous parlerai donc Monseigneur, que des bruits qui ont acquis de la consistance ou de ceux qui ont paru produire quelques sensations »[6].

« Monseigneur. Les événements qui viennent d’avoir lieu vous font désirer le rétablissement de la correspondance particulière ordonnée par vos circulaires des 25 octobre, 23 novembre, 18 décembre 1810 où vous attachez de l’importance à connaître les bruits qui se répandent dans le public. Vous en instruire exactement est une tâche assez peu satisfaisante, mais je la remplirai puisque vous le désirez »[7].

« Sur ces bruits, je serai toujours mal instruit parce que je suis fort peu causeur, excepté dans mon intimité, et que je n’en ai point ici et ne suis point désireux d’en avoir. Peut-être même est-ce par la facilité que je trouve à vivre sans aucune sujétion de société que ma fonction me plaît tant. Je ne vois personne ou je vois cent personnes à la fois, et comme j’ai toute ma vie eu un souverain mépris pour les propos et dégoût insurmontable pour les bavards, il m’est impossible de connaître tous ces bruits »[8].

Les préfets se tenaient informés par leurs propres conversations avec leurs administrés. Certains tentaient aussi de se tenir directement au courant de l’orientation des discussions populaires grâce à des agents mêlés à la population, et lors de la levée des conscrits auquel ils assistaient. D’autres informateurs potentiels étaient à la disposition des préfets et des sous-préfets, censés les seconder : les maires, les officiers de gendarmerie, les employés des impôts, les juges de paix, les commissaires de police et les gardes champêtres. Ces derniers, par leur connaissance sans équivalent des campagnes, pouvaient rendre d’éminents services.

On aurait pu imaginer que les rapports administratifs privilégieraient l’opinion des notables. Il en est tout autrement. La diversité sociale de l’opinion n’est pas absente des correspondances, comme nous le montre une lettre du préfet du département du Mont-Blanc au ministre de l’Intérieur :

« Monseigneur. J’ai eu l’honneur d’écrire à votre excellence une première lettre confidentielle le 18 novembre dernier relativement aux bruits qui circulaient dans mon département et à l’espoir qui animait mes administrés. Je dois compte à votre excellence des remarques que j’ai pu faire à cet égard pendant le mois qui vient de s’écouler. Rien n’était plus propre à favoriser l’expression des sentiments de chaque classe de la société que l’incertitude où l’on a été pendant une grande partie du mois de décembre sur les opérations de l’armée et sur les événements qui pouvaient intéresser en particulier la personne de Sa Majesté. […] Les fonctionnaires m’ont témoignés que cette sollicitude inséparable de leur dévouement personnel à l’Empereur. Les ecclésiastiques dont il est toujours difficile d’apprécier les véritables sentiments ont redoublés de réserve et de circonspections. On a pu voir dans les classes des anciens nobles et des partisans de la Révolution que les individus extrêmes de l’une et de l’autre seront toujours suspects et doivent être également surveillés »[9].

De temps à autre, les rapports se fixent sur une catégorie particulière. On rapporte la façon de voir « de la partie raisonnante du département »[10]. Mais la plupart du temps, lorsqu’il est question des impôts indirects (les droits réunis) ou de la conscription, c’est le peuple qui est le thème central des rapports. Dès lors, les classes populaires seront évoquées en fonction de la proportion des craintes qu’elles suscitent.

Toutefois, malgré la richesse de ces textes, nous devons conserver une certaine distance sur la valeur des appréciations formulées par les préfets. Selon leurs personnalités et leurs sincérités, les informations transmises ne correspondent nécessairement pas aux réalités de leurs départements. Les préfets désiraient habituellement les présenter sous le meilleur jour. Ils garantissaient le calme de la population et le soutien à l’Empire. Néanmoins, si leurs rapports comportent des écarts avec leurs perceptions véritables de la situation, ceux-ci ne peuvent excéder une certaine limite. En effet, le ministre de l’Intérieur a la possibilité de démentir leurs appréciations, les préfets ne détenant pas le monopole de l’information envoyée vers Paris. Des renseignements sur la situation générale des départements pouvaient éventuellement parvenir des généraux commandant les divisions militaires au ministre de la Guerre, ou encore des évêques nommés par l’Empereur à celui des Cultes. Les agents de diverses administrations correspondaient avec la capitale, comme ceux de la Police.

La police impériale :

Le 25 mars 1811, Anne-Jean-Marie-René Savary (ministre de la Police, successeur de Fouché) renforça grâce à un décret, la présence sur l’ensemble du territoire d’un haut personnel de police dépendant directement du ministère. Ce décret créa en autre cinq directeurs généraux de police[11] et trente-quatre commissaires spéciaux de police dans des ports, des villes frontières et des villes moyennes[12].

La Police impériale est une police de prévention et d’observation[13]. Elle agit sous le prétexte de la préservation de l’ordre politique et social dont dépend le maintien des acquis révolutionnaires. Elle s’occupe donc finalement moins de l’analyse des phénomènes d’opinion que de la gestion du maintien de l’ordre et de la prévention des complots. L’esprit public n’apparaît que sous la forme approximative d’ordre public. Même lorsque son terme est mis en avant, son sens subit en réalité un affaiblissement de sens très important par rapport à la période révolutionnaire. Son ministère obtenait des indications sur l’état des esprits dans le cadre de sa correspondance avec les préfectures, mais surtout, là ou il s’en trouvait, grâce à ses agents, directeurs et commissaires généraux, commissaires spéciaux, et par un nombre d’espions. Les commissaires sont nommés par le ministre de la Police et correspondent directement avec lui. Jean Tulard remarque à bon droit que : « Tout part du quai Voltaire et aboutit dans le cabinet du ministre de la Police »[14]. Les espions quant à eux, sont chargés par les lieutenants de police de sonder les humeurs populaires. Ils sont recrutés dans divers milieux. On n’y retrouve des cabaretiers, des prêtres défroqués, des chouans repentis, des nobles ruinés et d’anciens conventionnels[15]. Leurs nombres évoluent selon l’importance des enquêtes. Ainsi, le très ultra Ferdinand de Bertier évalue que parmi les « hommes d’action » pris dans le peuple et susceptibles d’agir un complot, un sur trois au moins appartient à la police[16]. Ces mouchards sont payés sur des fonds spéciaux de police, sommes laissées à la discrétion du ministre et prélevées essentiellement sur le produit des jeux.

Cette administration transmet des rapports à Savary, qui en informe l’Empereur par des bulletins quotidiens. Ces feuillets permettent évidemment de relever ce que Savary sélectionnait parmi la correspondance courante du ministère[17]. Ces opinions peuvent aussi parfois être relevées, entre autres objets, dans ce que l’on a appelé à l’époque impériale la statistique personnelle et morale. Il n’existe malheureusement pas d’études précises sur cette statistique policière. François Burdeau estime qu’elle débute en 1807 et consiste à relever « les opinions politiques des notables, les antécédents des propriétaires et fonctionnaires, les noms des demoiselles à marier »[18].

Par la suite, Savary demandera à Napoléon d’élargir les pouvoirs de son ministère sur les officiers de gendarmerie. Napoléon lui répondra de manière positive dans un rapport de mars 1812 :

« Les lois et les règlements ont pourvu à cela. Le ministre de la police a le droit d’exiger de la gendarmerie tous les renseignements qu’il lui plaît »[19].

La gendarmerie :

La gendarmerie a un rôle indéniable dans l’acquisition de renseignements propres à l’évaluation de l’opinion publique. Parcourant les chemins, traquant les déserteurs, les vagabonds et « les oisifs », surveillant les voyageurs, elle place dans sa ligne de mire des acteurs mobiles, automatiquement en tort, qui sont propices à la diffusion de rumeurs et de faux bruits[20]. Il est néanmoins regrettable pour l’historien que ces archives ne furent conservées pour la période étudiée.

Gendarmerie impériale

Source : Musée de la Gendarmerie nationale, Melun, France.

Gendarme impérial

Source : Gendarme impérial, Musée de la Gendarmerie nationale, Melun, France.

Gendarmerie impériale en 1812

Source : La gendarmerie impériale en 1812, gravure de 1887, musée de la Gendarmerie nationale, Melun, France.

Les agents personnels de Napoléon :

A cette surveillance générale des bruits populaires par l’administration, s’ajoute l’envoi d’espions pour effectuer des études plus approfondies selon les demandes personnelles de l’Empereur. Napoléon reconnaîtra leurs existences, à Sainte-Hélène :

« Douze personnes distinguées d’opinions différentes : jacobins, royalistes, républicains, impériaux, ayant mille francs par mois, lui apportaient chaque mois des rapports sur l’état de l’opinion publique relativement aux actes du gouvernement, à l’état des choses en France. Lavalette recevait ces rapports cachetés et me les apportait. Après les avoir lus, je les brûlais. Mes ministres, mes amis ignoraient que je reçusse ces communications si importantes pour moi »[21].

Parmi ces enquêtes se trouve notamment la surveillance des salons organisés par Joséphine de Beauharnais, impératrice répudiée, ce qui n’est pas sans susciter une certaine mutation des conversations, telle que nous l’indique la baronne de Vaudey de Vellexon :

« Nous étions bien embarrassés de chercher quel pouvait être l’espion chargé par l’Empereur de lui rendre compte de toutes les actions de Joséphine. Nul doute qu’il ne fût admis dans le salon, puisque les faits qu’il racontait s’y passaient presque toujours. Cette idée d’un espionnage établi parmi nous était tout à fait pénible. On ne savait sur qui arrêter sa pensée. Depuis, j’ai appris, d’une manière certaine, que cet espion était l’officier de gendarmerie. […] La pensée qu’un homme placé dans la haute position de l’Empereur pût descendre jusqu’à donner le droit à un inférieur de surveiller les actions de sa femme, paraît impossible, et cependant c’est un fait positif »[22].

Maréchal Bon-Adrien Jeannot de Moncey (1754-1842)

Source : Portrait du maréchal Moncey, lithographie extraite de « Iconographie des contemporains depuis 1789 jusqu’à 1829 », premier tome, 1833, musée de la Gendarmerie nationale, Melun, France.

Maréchal Bon-Adrien Jeannot de Moncey (1754-1842)

Source : Buste du maréchal Bon-Adrien Jeannot de Moncey (1754-1842), Premier Empire, inv 2569, Musée de la Gendarmerie nationale, Melun, France.

Général Savary, duc de Rovigo (1774-1833)

Source : Portrait du général Savary entre 1803 et 1815, gravure, musée de la Gendarmerie nationale, Melun, France.

Général Étienne Radet (1762-1825)

Source : Portrait du général Radet entre 1800 et 1815, gravure entourée d’un lavis, musée de la Gendarmerie nationale, Melun, France.


Notes

[1] La même approche était apparue lors des enquêtes révolutionnaires de l’année 1792.

[2] Le bicentenaire de la création des préfectures a donné lieu à une faible moisson. On peut citer deux titres, d’un intérêt inégal. Edouard EBEL, Les préfets et le maintien de l’ordre public en France au XIXe siècle, Paris, éd. La Documentation française, 1999 ; et Les préfets, 1800-2000, Deux siècles au service de la France, Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l’Intérieur, Paris, Imprimerie Nationale, 2000.

[3] Archives Nationales, F1a 26/1, ou N1a 51/2, ou F1c I 25, circulaires des 25 octobre, 11 et 23 novembre, et 18 décembre 1810.

[4] Nous ne possédons pas la circulaire de Montalivet expédiée entre le 9 et le 14 novembre 1812, selon les cas, à l’origine de la correspondance régulière exclusivement consacrée à la situation morale des départements. Pas de trace de cette lettre dans les archives du ministère de l’Intérieur regroupant des circulaires, selon un ordre chronologique ou thématique (Archives Nationales, F1a28 : 1812 ; F1a 51/2 : Politique et administration générale, 1792-1852).

[5] Archives Nationales, F1/c/125.

[6] Extrait de la lettre du préfet du département de la Creuse (Camus Dumartroy) au ministre de l’Intérieur, Guéret, 6 janvier 1813, Archives Nationales, F1/cIII/Creuse/9.

[7] Extrait de la lettre du préfet du département de l’Aube (Charles-Ambroise de Caffarelli du Falga) au ministre de l’Intérieur, Troyes, 12 novembre 1812, Archives Nationales, F1/cIII/Aube/8.

[8] Jean TULARD (1933-), « Joseph Fiévée, conseiller secret de Napoléon », dans Les inconnus de l’Histoire, Paris, éd. Fayard, 1985. Lettre de Joseph Fiévée, alors préfet du département de la Nièvre (mars 1813 – mars 1815) au ministre de l’Intérieur.

[9] Extrait de la lettre du préfet du département du Mont-Blanc au ministre de l’Intérieur, Chambéry, 1er janvier 1813, Archives Nationales, F1/cIII/Mont-Blanc/3.

[10] Extrait de la lettre du préfet du département de la Meuse inférieure au ministre de l’Intérieur, Chambéry, 4 mars 1813, Archives Nationales, F1/cIII/Meuse inférieure/5.

[11] Georges CARROT, Histoire du maintien de l’ordre en France, Toulouse, éd. Presses de l’Institut d’Etudes Politiques, 1984, p. 294. Les villes dotées d’un commissariat général sont : Gênes, Livourne, Rotterdam, Munster, Lyon, Bordeaux, Marseille, Boulogne, Brest, Toulon, Saint-Malo, Lorient, Le Havre, Strasbourg, Anvers, Bayonne, Perpignan, Flessingue.

[12] Georges CARROT, Histoire du maintien de l’ordre en France, Toulouse, éd. Presses de l’Institut d’Etudes Politiques, 1984, p. 294. Les 34 sièges des commissariats spéciaux sont : Verceil, Sarzane, Mont-Cenis, Parme, Orbitello, Civita-Vecchia, Terracine, Spoletto, Texel, Embden, Groningue, Zwoll, Terweere, Lübeck, Cuxhaven, Varel, Brême, Brémerlé, Wesel, Ostende, Dunkerque, Nice, Morlaix, La Rochelle, Mayence, Cologne, Genève, Pontarlier, Huningue, Sète, Nantes, Rouen, Caen, Toulouse.

[13] Georges CARROT, Histoire de la police française, Paris, éd.  Tallandier, 1992, p. 114. Georges Carrot estime ainsi que « plus qu’une police d’action, c’est une police d’observation et de surveillance poussée à un suprême degré d’efficacité ».

[14] Jean TULARD (1933-), « La police de Napoléon : un facteur oublié de la centralisation napoléonienne », dans L’administration territoriale de la France, 1750-1940, Actes du colloque d’Orléans, 30 septembre, 1er et 2 octobre 1993, textes réunis par Michel Pertué, Orléans, éd. Presses Universitaires d’Orléans, p. 347.

[15] Nous verrons à ce sujet, Arlette FARGE, Dire et mal dire. L’opinion publique au XVIIIe siècle, Paris, éd. Seuil, 1992, ainsi que Jean TULARD (1933-), Joseph Fouché, op.cit., p. 183 et Gilles MALANDAIN, article « Les mouches de la police et le vol des mots. Les Gazetins de la police secrète et la surveillance de l’expression publique à Paris au deuxième quart du XVIIIe siècle », Revue d’histoire moderne et contemporaine, juillet-septembre 1995, p. 376-404.

[16] Ferdinand DE BERTIER DE SAUVIGNY (1782-1864), Souvenirs d’un ultra-royaliste, Paris, éd. Tallandier, 1993, p. 73.

[17] Du fait de leur mauvais état de conservation, nous n’avons pu examiner les exemplaires des bulletins remis à l’Empereur (gardés dans la série AF IV des Archives Nationales). Nous avons consulté les exemplaires, théoriquement identiques, conservés par le ministère de la Police (dans la série F7 des Archives Nationales).

[18] François BURDEAU, Histoire de l’administration française du XVIIIe et XIXe siècle, Paris, éd. Montchrestien, 1989, p. 84-85.

[19] Correspondance entre Savary et l’Empereur, 15 mars 1812 – Arthur CHUQUET (1853-1925), Inédits Napoléoniens, Paris, éd. E. de Boccard, 1914-1919.

[20] Sur la gendarmerie, les titres les plus significatifs sont : Jean-Noël LUC, La gendarmerie, de la Révolution à l’entre-deux-guerres, revue de gendarmerie nationale, hors-série Histoire, novembre 2000 ; Jean-Noël LUC (sous la direction), Gendarmerie, État et société au XIXe siècle, Actes du colloque organisé les 10-11 mars 2000 par le Centre de recherches en Histoire du XIXe siècle et le Service Historique de la Gendarmerie Nationale, Paris, Publication de la Sorbonne, 2002 ; Aurélien LIGNEREUX, Gendarmes et policiers dans la France de Napoléon : le duel Moncey-Fouché, Paris, Service Historique de la Gendarmerie Nationale, 2002.

[21] C’est ce qu’indique un passage du mémorial de Sainte-Hélène, cité par Jean STOETZEL (1910-1987) et Alain GIRARD (1914-1996), Les sondages d’opinion publique, Paris, éd. Presses Universitaires de France, 1973, p. 39.

[22] DE VAUDEY DE VELLEXON, Souvenirs du Directoire et de l’Empire, Paris, éd. de Cosson, 1848, p. 48.

A propos Bertrand Minisclou

AMOA, ingénieur développement logiciel, chargé d'études en marketing et historien.
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